Ceccanti: “Chi votò Sì alla riforma Renzi dovrebbe rifarlo oggi”

Intervista di Luca Serafini a Stefano Ceccanti pubblicata su Tpi.it

“Chi era favorevole nel 2016 dovrebbe essere favorevole anche ora. Gli argomenti enunciati dagli esponenti del No mi appaiono sovrastrutturali e inconsistenti. È il tentativo di attaccare il M5s”. Stefano Ceccanti, costituzionalista e deputato del Partito Democratico, si batte da anni per una riforma che, oltre al taglio dei parlamentari, preveda anche il superamento del bicameralismo paritario. Era il prima linea per il Sì al referendum di quattro anni fa e oggi, a differenza di diversi suoi colleghi, è ancora sulle medesime posizioni. A TPI ha spiegato perché, a suo parere, il taglio dei parlamentari sarebbe un passo avanti per il nostro Paese.

Professor Ceccanti, in una precedente intervista lei aveva dichiarato: “Il Parlamento nazionale non ha più l’esclusiva nella produzione di norme. In Italia le Regioni hanno potere legislativo e il nostro Paese, come altri, deve adeguarsi alla crescita del rilievo normativo dell’Unione europea”. Non è una visione parzialmente anti-parlamentarista, che conferma i timori di chi pensa che questa riforma rappresenti una marginalizzazione del parlamento? È questa secondo lei la principale ragione per il Sì? Ce ne sono altre?

Questo è l’argomento più consistente e tradizionalmente la questione è stata appunto posta così, specie dopo la riforma del Titolo V nel 2001, non solo in Italia. Il nostro Parlamento ha scelto giustamente di incamminarsi sulla strada di un policentrismo normativo. Ha costituzionalizzato esplicitamente l’appartenenza all’Unione europea, da cui deriva tanta parte della nostra normativa, e ha rafforzato il potere legislativo regionale, col consenso degli elettori nel referendum del 2001. È un processo di crescita perché alcune scelte si possono fare solo a quei livelli, specie il primo. Non è più il Parlamento di uno Stato centralizzato e che si vive come autosufficiente. L’integrazione europea è ormai l’unica e vera dimensione della nostra autentica sovranità, che solo in quel quadro può essere promossa e difesa nel mondo attuale; una sovranità riformulata oltre la dimensione statualistica, una nuova sovranità che attraverso il diritto eurounitario e la sua natura sostanzialmente costituzionale tutela e rispetta le funzioni essenziali degli Stati membri.

Questo comporta, come da vari decenni hanno sostenuto quasi tutti, di trarne conseguenze anche sul Parlamento, compresa la piccola questione del numero. Come dimostra il prof. Delle Donne della scuola Sant’Anna in un bel saggio comparatistico contenuto in un recente volume curato dal prof. Rossi sul referendum, c’è un’innegabile tendenza nelle grandi democrazie alla riduzione del numero nei Parlamenti nazionali a causa della crescita del ruolo di quelli regionali e dell’Unione europea. In Francia in questa legislatura c’è un progetto per scendere da 577 a 404 deputati, la Germania ha istituto alla Camera una Commissione con questo obiettivo, nel Regno Unito si discute da alcuni anni di scendere da 650 a 600.

Con 200 senatori, c’è il rischio che in Senato perdano di forza rappresentativa le minoranze. Palazzo Madama, forse, avrebbe meno potere di influenzare quanto deliberato dalla Camera e più spesso di limiterebbe a ratificarlo. Mi chiedo: questo non è un modo per far rientrare dalla finestra il superamento del bicameralismo paritario, bocciato nel 2016?
Magari si potesse ridiscutere anche il bicameralismo ripetitivo, anche in forme diverse dal 2016. Peraltro nei fatti si è ormai affermato un monocameralismo casuale. Quanto prodotto dalla prima Camera in cui arriva viene solo ratificata dalla seconda Assemblea. Segnalo però che la domanda è contraddittoria: se una Camera ha meno gruppi (ammesso che ciò accada davvero, è un problema di connessione con la legge elettorale) finisce col pesare di più perché le intese sono più semplici.

A suo parere come si può tutelare la presenza delle minoranze nel nuovo Senato con 200 componenti? Si è parlato di accorpare le commissioni e di circoscrizioni pluriregionali. Non si creerebbe un accavallamento di competenze e un miscuglio territoriale che snaturerebbe la rappresentatività (anche territoriale) del Senato?

Il Senato è sempre stato ed è una Camera politica nazionale. Se la vogliamo regionalizzare dobbiamo cambiarla in profondità per composizione e funzioni. Chiariamo anzitutto una cosa: il problema è solo quella delle rappresentanze delle minoranze più piccole (onde evitare che sia presente solo la prima e la seconda forza, cosa che capita comunque in Spagna e in modo ancor più radicale, con limitazione alla prima forza, nei sistemi abbinati a leggi uninominali), mentre viene ridotto e non ampliato il differenziale tra le Regioni. Oggi sono significativamente sovrarappresentate: Valle d’Aosta (+37%), Trentino-SüdTirol (+ 26%), Friuli V. Giulia (+ 13%), Umbria (+37%), Molise (+ 21%), Basilicata (+59%). Tutte le altre 14 regioni hanno un rapporto senatori/abitanti nella media o poco più o poco meno. Con la riforma restano queste sovrarappresentazioni: Valle d’Aosta (+57%); Trentino-SüdTirol (+43%); Molise (+47%); Basilicata (+36%). Come si vede ci sarà meno, non più sovrarappresentazione. Se vediamo quello delle minoranze come un problema, è già in avanzata discussione alla Camera la proposta Fornaro che prevede il superamento della base regionale per l’elezione del Senato in modo da consentire anche circoscrizioni pluriregionali. Potrà andare in Aula credo già a settembre.

C’è chi ha criticato l’election day, sostenendo che potrebbe alterare la partecipazione, favorendo un’affluenza più alta nelle regioni in cui si vota. Lei cosa ne pensa?
Sul piano della legittimità costituzionale questa impostazione è stata nettamente bocciata dalla recente ordinanza della Corte costituzionale che così recita: “L’eventuale maggiore affluenza alle urne nelle Regioni e nei Comuni ove si tengono elezioni non pregiudica, in quanto tale, lo svolgimento del voto referendario, per il quale non è previsto, tra l’altro, un quorum strutturale”. Sul piano politico non dovrebbe essere obiettivo di tutti che la partecipazione sia la più alta possibile in un referendum costituzionale? O si ritiene giusto scoraggiarla perché si pensa di avvantaggiarsene?

Quanto al confronto con gli altri paesi, alcuni critici della riforma fanno notare che laddove i parlamentari sono di meno o li si vuole diminuire, siamo di fronte a forme di governo diverse, non parlamentari come la nostra.
Il Regno Unito e la Germania, dove se ne discute, come ho detto sopra sono forme parlamentari. Sulla Francia si può discutere: noi in Italia preferiamo definirla semi-presidenziale, però c’è il rapporto fiduciario e quindi buona parte della dottrina, maggioritaria in Francia, la definisce parlamentare a correttivo presidenziale. Resta il fatto che le ragioni sono analoghe: la crescita del potere normativo dell’Ue e delle Regioni.

I costi della politica non potrebbero essere tagliati in altro modo? L’argomento dei costi non le puzza nemmeno un minimo di populismo?
Se si risparmia va sempre bene, ma questo non è per niente il cuore del problema. Chi lo sostiene sbaglia, ma ci sono comunque altre solide ragioni per sostenere la riforma.

Si può dire che la vera ragione della riforma non sono i costi ma lo snellimento del processo legislativo? E potrebbe spiegare in che modo tagliare i parlamentari renderebbe il processo legislativo più agile?
A parità di altri fattori è evidente che un minor numero di per sé rende tutto il lavoro, compresa la funzione legislativa più semplice. Il numero di per sé è una piccola cosa, andrebbe fatto un lavoro serio specie sui Regolamenti, ma la riforma ne facilita il cambiamento.

Di fondo, c’è un’affinità ideologica tra il 2016 e oggi? Intendo: l’analoga idea di voler creare un sistema in cui la governabilità e la rapidità nell’approvazione delle leggi sono considerati almeno un po’ più importanti della rappresentanza.
Per me nel 2016 c’era un più di organicità che conteneva il meno attuale e quindi chi era favorevole nel 2016 dovrebbe essere favorevole anche ora. Però anche chi era contrario allora, soprattutto in nome di riforme puntuali, dovrebbe essere favorevole oggi, come lo è infatti il presidente emerito della Corte Onida.

In Italia cambiamo governi troppo spesso. Si può dire che il taglio dei parlamentari sia anche funzionale a creare maggioranze più solide e andare nella direzione di un maggioritario de facto, indipendentemente dalla legge elettorale vigente?
Non ci sono effetti diretti particolarmente significativi che derivano dalla sola riduzione del numero, se non un minimo di sottorappresentazione per le forze minori che sarebbe però eliminata dalla riforma Fornaro.

Alcuni di quelli (politici, costituzionalisti ecc.) che erano favorevoli al superamento del bicameralismo paritario, oggi sono per il no al taglio dei parlamentari. Come se lo spiega? Viene il sospetto che la propensione per il no sia frutto perlopiù del fatto che dietro questa battaglia ci siano i 5 Stelle. È così? Il referendum viene di nuovo politicizzato come avvenne nel 2016?
Condivido con lei. Gli argomenti di merito enunciati mi appaiono sovrastrutturali e inconsistenti. È il tentativo di attaccare il M5s che avrà tanti torti, comprese alcune argomentazioni sbagliate su questa riforma, ma si deve votare sul quesito, non su altro.

Perché il Pd è così diviso e non riesce a trovare una linea comune sul sì (o sul no)? E non è incoerente aver votato tre volte no in parlamento e aver poi cambiato idea?

Vedrà che alla fine la posizione del Pd sul Sì sarà chiara ed ampiamente unitaria. Nelle prime letture avevamo fatto presente che si dovessero collegare altre riforme, alcune più ambiziose ed altre integrative. Con un’incredibile forzatura i due Presidenti di Assemblea ci impedirono di discuterle. C’è chi per sostenere il No va a vedere i nostri interventi indignati di allora scollegandoli dal contesto che era segnato da quella “blindatura” come la definisce, ricostruendola puntualmente, un’altra studiosa pisana, Francesca Biondi nel medesimo libro. Un po’ come quando il diavolo cita con precisione la Bibbia nelle tentazioni del deserto. I testi vanno sempre letti in un contesto, altrimenti si segue una scorciatoia diabolica (nel senso originario di separare): quando votammo Sì nella decisiva lettura lo facemmo perché una parte di quegli emendamenti è rientrata nell’accordo di maggioranza dove, accanto a un accenno generico ad una nuova legge elettorale si riprendevano i testi sul superamento della base regionale del Senato che consente di allargare la rappresentanza, di ridurre i delegati regionali per l’elezione del Presidente della Repubblica (tutte e due nella proposta Fornaro già segnalata) e per allineare gli elettorati del Senato a quelli Camera. Tutti testi che non si potevano velocizzare durante l’emergenza, ma che vedremo in votazione a settembre, nel loro contesto compiuto.

Come nel 2016, sembra che la maggior parte dei costituzionalisti sia per il no. Come allora, lei è sempre un po’ in minoranza tra i suoi colleghi. Perché? Crede ci sia un eccesso di conservatorismo, una distorta idea di tutela della Costituzione, o la connivenza con altri tipi di poteri? Oppure le viene il sospetto di sbagliare lei qualcosa?

Guardi, il diritto costituzionale non è una scienza esatta e per fortuna non c’è mai un pensiero unico. Credo che una significativa maggioranza in realtà non si sia schierata né allora né oggi: molti studiosi sono anzitutto problematici, forse persino troppo, e comunque legittimamente non intendono firmare appelli o comunque aderire a logiche di schieramento. Varie persone hanno anche assunto posizioni diverse tra il 2016 ed oggi in entrambi in sensi. Peraltro la Costituzione è una cosa troppo seria per essere lasciata ai soli costituzionalisti. Se de Gaulle avesse seguito la grande maggioranza dei costituzionalisti non avrebbe fatto varare l’elezione popolare del Presidente in Francia nel 1962 che oggi gode di vasto consenso.

È vero che una significativa minoranza militante dice quasi sempre No: credo perché, come ha notato il prof. Carlo Fusaro, è avversa al rischio, è affezionata a ciò che ha studiato, forse troppo, e che conosce. Fanno eccezione in misura maggiore coloro che insegnano diritto costituzionale comparato perché relativizzano di più il proprio ordinamento interno e hanno più presente la necessità di integrarsi con altre discipline, di usare un metodo combinatorio, come lo chiamava Maurice Duverger, che non a caso fu uno dei pochi studiosi ad esprimere consenso sulla riforma di De Gaulle nel 1962, pur appartenendo alla sinistra non comunista e non all’area moderata. Comunque le scienze sociali vivono del pluralismo e del conflitto tra varie impostazioni: è il bello di questo lavoro e le differenze non devono far mai venir meno la stima reciproca e il dialogo.

Non teme che sperare in altri correttivi dopo il referendum sia un po’ azzardato? Prendiamo la legge elettorale: si può riformare in senso proporzionale, ma tra qualche anno un altro governo potrebbe varare un maggioritario forte. Con pochi parlamentari, non ci sarebbe il rischio di una tirannide della maggioranza? Ora come ora il numero dei parlamentari fa un po’ da argine a qualsiasi legge elettorale, in termini di rappresentatività.

I correttivi sono a breve al voto delle Camere e sono soprattutto quelli costituzionali. L’accordo di maggioranza era infatti precisissimo sui correttivi costituzionali (superamento base regionale, riduzione delegati regionali, allineamento elettorati) e segnalava genericamente l’opportunità di trovare una nuova legge elettorale che fu individuata solo mesi dopo con la proposta Brescia. Sulla legge elettorale ci sono anzitutto esigenze di cambiamento precedenti a questa riforma e indipendenti da essa. Con la frammentazione delle forze politiche, non potendo prevedere la disrappresentatività affidata ai collegi, si rischia sia l’assenza di una chiara maggioranza sia una maggioranza eccessiva. Il numero dei parlamentari non è strettamente collegato alla legge elettorale rispetto all’impatto sui seggi delle singole forze politiche, quindi non ha di per sé una valenza garantista. Alla Camera non succederebbe proprio niente su quell’aspetto per la mera riduzione dei parlamentari. Al Senato ci sarebbe un po’ di limitazione per alcune minoranze, ma il testo Fornaro che può essere già votato a settembre neutralizza questa eventualità. La riduzione aggiunge però il problema in più della dimensione dei collegi che da grande diventa enorme, specie al Senato. In ogni caso, considerati sia i problemi precedenti che quello aggiuntivo, non vedo ostacoli a che a breve, con maggior calma si possa ripartire dal testo Brescia come testo base.

La colpisce la posizione di Italia Viva, partito di Renzi, in cui molti esponenti sono per il no?
Direi di sì. Nella riforma del 2016 c’era il più che conteneva anche il meno di oggi. Poi sentiremo le ragioni, magari c’è qualcosa che ci sfugge.

Alcuni esponenti del No dicono che con il taglio dei parlamentari, al Senato i collegi uninominali avranno una dimensione media superiore agli 800.000 elettori, alla Camera di oltre 400.000. Di conseguenza, in campagna elettorale ci si concentrerà sulle aree densamente abitate e non su quelle meno popolose. Cosa risponde?
Questo è appunto il principale argomento aggiuntivo introdotto dalla riforma che si può risolvere in due modi opposti: eliminando del tutto i collegi o assegnando tutti i seggi in collegi. Vista la frammentazione del quadro politico che rischia di produrre effetti strani (assenza di maggioranze, supermaggioranze, che vinca in seggi chi ha perso in voti) appare migliore la prima soluzione.

C’è margine per riproporre la riforma del bicameralismo paritario, e pensa che questo referendum sia un primo passo in quella direzione?
Direi questo per onestà intellettuale: se passa il No non c’è nessuna possibilità, se vince il Sì questo obiettivo giusto diventa possibile, anche se non automatico.

Redazione