Decreto 44, rispetto del Parlamento anche durante l’emergenza

di Stefano Ceccanti

Come presidente pro tempore del Comitato per la legislazione, l’organo della Camera chiamato a vigilare sulla qualità della legislazione, mi sembra importante segnalare una questione seria relativa al rispetto del Parlamento che è posta dal decreto 44 e che rischia di passare sotto silenzio, tranne sin qui qualche limitata eccezione. Mi sento in dovere di intervenire, sia pure a titolo personale perché il decreto 44 non è al momento all’esame del Comitato essendo stato presentato al Senato per la conversione, per una questione di coerenza.

Lungo tutta la drammatica emergenza della pandemia, il Comitato ha infatti concentrato la sua attenzione sull’esigenza di una concreta e fattiva vigilanza sugli equilibri del sistema delle fonti. Questo non per un astratto rispetto delle forme, ma per dimostrare in concreto come gli equilibri del sistema disegnati dalla Costituzione – ed in particolare delle riserve di legge a tutela delle libertà fondamentali – risultino, oltre che adeguati, anche necessari per garantire una gestione dell’emergenza trasparente – quella trasparenza che solo il confronto parlamentare riesce ad assicurare – e quindi maggiormente efficiente. In tal senso, il Comitato ha invitato, fin dal parere sul primo provvedimento legislativo sull’emergenza, il decreto-legge n. 6 del 2020, a delimitare bene nella fonte legislativa il perimetro d’azione dei DPCM di contrasto dell’epidemia, come poi è avvenuto con il decreto-legge n. 19 del 2020.

Su questo si è poi innestata la previsione della “parlamentarizzazione” dei DPCM, che ha consentito in questi mesi un proficuo confronto nelle Assemblee di Camera e Senato sulle misure da adottare. E, grazie al lavoro compiuto dal Comitato sul coordinamento tra il decreto-legge n. 19 e le misure di riapertura previste dal decreto-legge n. 33 del maggio 2020, è stata ben individuata la cornice entro cui i DPCM possono agire, richiedendosi per ulteriori misure l’adozione di provvedimenti legislativi (come avvenuto per i decreti-legge di blocco della mobilità interregionale del periodo natalizio e successivi).

Il Comitato ha quindi insistito sull’esigenza di limitare il fenomeno – esploso durante l’emergenza – della confluenza nel corso dell’iter tra diversi decreti-legge, limitandolo a situazioni di effettiva grave necessità e motivandolo adeguatamente. Questo anche per limitare il monocameralismo di fatto che stiamo vivendo, con i provvedimenti d’urgenza esaminati solo in un ramo del Parlamento e ratificati nell’altro. Da ultimo, nei pareri sui decreti-legge n. 2 e n. 30 del 2021, il Comitato ha prospettato l’opportunità, di fronte al protrarsi dell’emergenza, di spostare nella fonte legislativa la parte delle prescrizioni contenute nei DPCM in materia di limitazione di libertà fondamentali quali la libertà di circolazione.

Questo non per contestare la legittimità sul tema del doppio binario decreto-legge-DPCM, legittimità sempre condivisa dal Comitato dato il carattere relativo della riserva di legge nelle materie in cui i DPCM intervengono, come appunto la libertà di circolazione di cui all’articolo 16 della Costituzione (ed in tal senso appare orientata anche la Corte costituzionale nella sentenza n. 37 del 2021). Si tratta piuttosto di dare un segnale di un sempre maggiore coinvolgimento del Parlamento, in un momento di inevitabile stanchezza dell’opinione pubblica per il prolungamento delle restrizioni necessarie per combattere l’epidemia. Credo che in questo modo il Comitato abbia dimostrato la possibilità per il Parlamento di lavorare e di incidere anche in una situazione emergenziale, smentendo facili retoriche.

Ho voluto compiere questa ricostruzione come premessa per il mio forte apprezzamento per lo sforzo che il Governo Draghi sta compiendo di spostare la gestione dell’emergenza sulla fonte legislativa: i decreti-legge n. 30 e n. 44 lo dimostrano.

Segnalo però che proprio il decreto-legge n. 44 contiene una disposizione assai preoccupante da questo punto di vista, quella che consente, con deliberazione del Consiglio dei ministri di derogare a quanto previsto dal medesimo decreto-legge in materia di applicazione per il mese di aprile alle “zone gialle” della disciplina prevista per le “zone arancioni” (articolo 1, comma 2). Si tratta di una disposizione quanto meno ambigua perché è evidente che alla previsione legislativa si può derogare solo con un’altra previsione legislativa, come potrebbe essere ad esempio un nuovo decreto-legge. E la peculiarità dell’emergenza in corso impedisce di intervenire con lo strumento fisiologico della correzione in sede di conversione perché, salvo una conversione assai rapida, questa rischierebbe di arrivare quando il decreto-legge, superato il mese di aprile, avrà già esaurito i suoi effetti.

Per questo penso che sia giusto che i parlamentari e gli studiosi chiedano al Governo di assumere l’impegno pubblico, nel caso di attuazione di questa disposizione, a rendere preventive comunicazioni alle Camere in modo da ricevere i necessari indirizzi sia sul contenuto delle misure sia sullo strumento con cui adottarle. Con questa soluzione, si potrebbe comunque assicurare una corretta dialettica, anche in questa specifica e difficile contingenza, tra Governo e Parlamento.

Stefano Ceccanti

Vicepresidente di Libertà Eguale e Professore di diritto costituzionale comparato all’Università La Sapienza di Roma. È stato Senatore (dal 2008 al 2013) e poi Deputato (dal 2018 al 2022) del Partito Democratico. Già presidente nazionale della Fuci, si è occupato di forme di governo e libertà religiosa. Tra i suoi ultimi libri: “La transizione è (quasi) finita. Come risolvere nel 2016 i problemi aperti 70 anni prima” (2016). È il curatore del volume di John Courtney Murray, “Noi crediamo in queste verità. Riflessioni sul ‘principio americano'” , Morcelliana 2021.