Green pass e indennizzi: facciamo un po’ di chiarezza

di Salvatore Curreri

La battaglia per le vaccinazioni si combatte anche sul fronte giuridico, principalmente smentendo gli argomenti infondati e le informazioni parziali ed inesatte che circolano principalmente sui social e finiscono per inquinare il dibattito pubblico. Argomenti e informazioni ovviamente tese a criticare, anche sotto il profilo politico-costituzionale, un mezzo che invece, come certificato dal drastico calo dei contagi a seguito della campagna vaccinale, consente a chi vi si è sottoposto di poter riprendere in sicurezza la propria vita sociale, scongiurando lo sciagurato ritorno ad un nuovo lockdown. 

Le ultime due fake-news riguardano la legittimità costituzionale delle limitazioni alla libertà di circolazione per quanti privi della certificazione verde COVID-19 (c.d. green pass) ed l’assenza d’indennizzo per quanti abbiano subito una danno permanente alla loro integrità psico-fisica a causa della vaccinazione (non obbligatoria) anti-COVID19.

Partiamo dalla prima. Com’è noto, il c.d. green pass viene rilasciato ai vaccinati che abbiano completato il ciclo prescritto, ai guariti da COVID-19 o a chi è risultato negativo ad un test antigenico rapido o molecolare (art. 9.1.a) decreto legge n. 52 del 22 aprile 2021). Dallo scorso 6 agosto il green pass è necessario (eccetto i minori di 12 anni e gli esentati sulla base di idonea certificazione medica) per accedere a determinati servizi e attività (art. 3.1 d.l. n. 105/2021 del 23 luglio 2021 che ha aggiunto al predetto decreto legge n. 52/2021 l’apposito art. 9-bis circa l’impiego delle certificazioni verdi COVID-19).

Ebbene, si sostiene che il subordinare al possesso del green pass l’accesso a tali servizi e attività sarebbe incostituzionale perché in radicale ed evidente contrasto con i Regolamenti UE n. 2021/953 e 2021/954 secondo cui “è necessario evitare la discriminazione diretta o indiretta di persone che non sono vaccinate, per esempio per motivi medici, perché non rientrano nel gruppo di destinatari per cui il vaccino anti COVID-19 è attualmente somministrato o consentito, come i bambini, o perché non hanno ancora avuto l’opportunità di essere vaccinate o hanno scelto di non essere vaccinate (in corsivo la rettifica pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell’UE del 5 luglio 2021)”.

Le limitazioni alla libertà di circolazione introdotte per chi non ha il green pass sarebbero dunque in contrasto con i due regolamenti UE perché discriminatorie e, conseguentemente, incostituzionali dato che, ai sensi dell’art. 117.1 Cost., la potestà legislativa dello Stato deve essere esercitata nel rispetto, oltreché della Costituzione, anche “dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”. Di conseguenza – si sostiene – qualunque giudice, chiamato a valutare tale contrasto, dovrebbe disapplicare la normativa interna in favore di quella dell’UE (anche se forse, contrastando anche con la Costituzione, il giudice dovrebbe piuttosto sollevare questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale, come da questa chiarito con la sentenza n. 269/2017).

Tale tesi è infondata per tre semplici ragioni.

Innanzi tutto i Regolamenti UE non si occupano delle limitazioni per chi non ha il green pass ma dei requisiti per ottenerlo. Sono due profili, ancorché collegati, diversi: il primo riguarda a chi spetta, il secondo a cosa serve. Quindi l’eventuale contrasto riguarderebbe non tanto l’uso del green pass (decreto legge n. 105/2021) ma i presupposti per ottenerli (decreto legge 52/2021 il quale, non a caso all’articolo 9 si preoccupa di precisare che i requisiti stabiliti “continuano ad applicarsi ove compatibili con i regolamenti (UE) 2021/953 e 2021/954 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 giugno 2021”. Pertanto il contrasto con la fonte nazionale si porrebbe se un domani, ad esempio, fosse approvato un regolamento UE che consentisse il rilascio del green pass a chi ha fatto solo una delle due dosi vaccinali previste oppure lo vietasse a chi ha semplicemente fatto il tampone antigenico o molecolare.

In secondo luogo il passo sopra citato dei Regolamento UE che si ritiene incompatibile con il decreto legge sul green pass non è contenuto in uno dei suoi articoli ma in uno (esattamente il n. 36) dei suoi 64 “considerando” che illustrano le loro motivazioni. Come tale, quindi, è quantomeno discutibile che esso abbia un contenuto giuridicamente vincolante.

In terzo luogo, e decisivamente, Regolamenti UE e decreto legge e regolano materie e hanno ambiti di applicazione diversi. Come riportano i loro rispettivi titoli, i due regolamenti UE, infatti, istituiscono “un quadro per il rilascio, la verifica e l’accettazione di certificati interoperabili di vaccinazione, di test e di guarigione in relazione alla COVID-19 (certificato COVID digitale dell’UE)” rispettivamente “per agevolare la libera circolazione delle persone durante la pandemia di COVID-19” e “per i cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti o residenti nel territorio degli Stati membri durante la pandemia di COVID-19”. Essi, quindi, si pongono l’obiettivo di rendere il c.d. green pass documento sufficiente per circolare liberamente tra i 27 Stati dell’UE così da superare le misure restrittive eventualmente introdotte da ciascuno di essi. Per questo il Regolamento UE si preoccupa che i certificati di vaccinazioni, per poter essere usati efficacemente in un contesto transfrontaliero, “devono essere pienamente interoperabili, compatibili, sicuri e verificabili” (considerando n. 8). I due regolamenti, quindi, si occupano di disciplinare la libertà di circolazione tra gli Stati dell’UE ma non quella all’interno dei loro rispettivi territori, che rimane quindi di competenza dei singoli Stati membri, i quali, come ammette espressamente l’art. 11 Regolamento UE 953/2021, possono “imporre restrizioni per motivi di salute pubblica”.

Secondo tema: il diritto all’indennizzo. Secondo Giorgia Meloni lo Stato non rende la vaccinazione anti-COVID 19 obbligatoria per non esporsi a richieste di risarcimento e indennizzi. Di conseguenza, chi – pur non essendovi obbligato (come invece lo sono gli esercenti professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario: art. 1 d.l. 44/2021) – si sottopone al vaccino e subisce “una menomazione permanente dell’integrità psico-fisica” (art. 1 l. 210/1992) non avrebbe diritto ad essere indennizzato.

È un’affermazione destituita in massima parte di fondamento giuridico e che, a suo modo, costituisce la cifra di una certa comunicazione politica di tono propagandistico, volutamente imprecisa e giocata sull’equivoco. Cerchiamo anche qui di fare chiarezza:

Chi subisce una menomazione permanente della propria integrità psico-fisica a causa di una vaccinazione ha diritto non solo ad essere risarcito in sede civile del danno subito dovuto a comportamenti colpevoli (lo scudo legale previsto dall’art. 3.1 decreto legge n. 44 dell’1 aprile 2021 riguarda infatti solo la responsabilità penale), ma anche ad un equo indennizzo, consistente in un assegno, integrato da un’indennità speciale (art. 2 l. 210/1992), e in un assegno mensile vitalizio

Il diritto all’indennizzo spetta a prescindere che la vaccinazione sia obbligatoria (art. 1 l. 210/1992) oppure fortemente raccomandata e promossa in vista della sua capillare diffusione sociale (C. cost. 5/2018, 8.2.1; 27/1998, 3). Esso, infatti, si fonda sull’inderogabile dovere di solidarietà sociale (art. 2 Cost.) che in questi casi incombe sull’intera collettività e, per essa, sullo Stato a fronte dell’eventuale pregiudizio subito da chi, per evitare la diffusione di malattie particolarmente gravi o menomanti e salvaguardare così la salute di tutti, si è sottoposto ad un trattamento sanitario, obbligatorio o raccomandato che sia (C. cost. 118/2020, 3.3-4, 226/2000, 3.1; Cass., lav. 27101/2018). In entrambi i casi, infatti, “non è lecito, alla stregua degli artt. 2 e 32 della Costituzione, richiedere che il singolo esponga a rischio la propria salute per un interesse collettivo, senza che la collettività stessa sia disposta a condividere, come è possibile, il peso delle eventuali conseguenze negative” (C. cost. 27/1998, 3).

Il diritto all’indennizzo spetta dunque già per legge a chi si è sottoposto a vaccinazioni non obbligatorie ma necessarie: per motivi di lavoro o di ufficio ed ai soggetti a rischio operanti nelle strutture sanitarie ospedaliere (art. 1.4 l. 210/1992).

Inoltre, in nome delle esigenze di solidarietà sociale sopra richiamate, la Corte costituzionale è più volte intervenuta per dichiarare incostituzionale l’esclusione dal diritto all’indennizzo a favore di chi si è sottoposto a vaccinazioni non obbligatoria ma fortemente raccomandate per evitare la diffusione di determinate patologie come poliomielite (C. cost. 27/1998 cui fece seguito l’art. 3.3 l. 362/1999), epatite B (C. cost. 417/2000), morbillo, parotite e rosolia (C. cost. 107/2012), influenza (C. cost. 268/2017) ed epatite A (C. cost. 118/2020).

Infine, il diritto all’indennizzo spetta ai soggetti danneggiati da infezioni da HIV e da epatiti post-trasfusionali (art. 1.2-3 l. 210/1992; C. cost. 293/2011, 28/2009, 76/2002); non spetta, invece, se non vi è una correlazione scientificamente accertata tra la vaccinazione cui ci si è sottoposti e il danno subito (come in caso di autismo: Cass., VI civ. 18358/2017; lav. 12427/2016).

Il profilo criticabile di tale quadro ordinamentale è che per estendere il diritto all’equo indennizzo in casi di trattamenti sanitari non obbligatori ma fortemente raccomandati sia dovuta intervenire la Corte costituzionale, con sentenze additive rispetto alla disposizione prevista dall’art. 1 legge n. 210/1992, anziché essere il legislatore per primo ad estendere ad essi il suo ambito di applicazione. Sotto questo profilo, quindi, è fortemente auspicabile attendersi un intervento legislativo più coraggioso e conforme alla giurisprudenza ordinaria e costituzionale in materia, così da non costringere il malato all’onere (quanto mai odioso ed insopportabile nelle sue condizioni) di dover ricorrere dinanzi al giudice e questi, a propria volta, a dover sollevare questione di legittimità costituzionale. Come infatti ribadito da ultimo dalla Corte costituzionale (sentenza n. 118/2020, 2), di fronte ad un quadro normativo univoco nel prevedere il diritto all’indennità solo per i trattamenti sanitari obbligatori, il giudice che vuole estenderlo a quelli fortemente promossi non può ricorrere all’interpretazione costituzionalmente conforme ma deve sottoporre la questione alla Corte costituzionale.

Tutto ciò però non toglie che quanto affermato pubblicamente dalla Meloni costituisca una semplificazione non veritiera di quanto oggi prevede in materia il nostro ordinamento giuridico, che è fatto non solo di leggi ma anche delle loro interpretazioni da parte dei giudici ordinari e costituzionali. Difatti, qualunque soggetto che dovesse subire dalla vaccinazione non obbligatoria anti-COVID 19 danni psico-fisici (che, seppur minimi, sono purtroppo sempre inevitabili) ed a cui venisse negato il diritto ad un equo indennizzo, sarebbe sì intollerabilmente costretto a ricorrere alle vie giudiziali ma con la certezza però che qualunque giudice gli darebbe pienamente ragione.

Salvatore Curreri

Professore in Istituzioni di Diritto pubblico e coordinatore del Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza nella Facoltà di Scienze Economiche e Giuridiche – Libera Università degli Studi di Enna “Kore”