Quale partecipazione per i cittadini europei?

di Rosario Sapienza

In un precedente articolo apparso su questa testata (Siamo cittadini europei. Ma che cosa significa? apparso il 22 febbraio 2019), lamentavamo le tante difficoltà che si oppongono alla affermazione della cittadinanza europea come uno status significativo per gli stessi cittadini europei, che li faccia contare proprio in quanto cittadini europei.

Gli strumenti di democrazia partecipativa

In verità, almeno in teoria, i cittadini europei hanno a disposizione numerosi strumenti di democrazia partecipativa, che si aggiungono alla dimensione della democrazia rappresentativa che si esprime attraverso il Parlamento europeo. Strumenti, cioè, attraverso i quali i cittadini possono partecipare direttamente all’adozione delle scelte dell’Unione. O almeno potrebbero…

Apparentemente, infatti, esiste una grande varietà di strumenti disponibili.

Si va dal diritto di petizione al Parlamento europeo (articolo 227 del Trattato sul Funzionamento della UE) alle competenze dell’Ombudsman europeo (articolo 228 del medesimo trattato) agli strumenti di cui al Trattato sulla UE, che all’articolo 10.3 riconosce formalmente la democrazia partecipativa, le cui forme principali sono disciplinate dall’articolo 11, secondo il cui primo comma “Le istituzioni danno ai cittadini e alle associazioni rappresentative, attraverso gli opportuni canali, la possibilità di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell’Unione”.

Il medesimo articolo 11 disciplina poi le occasioni di dialogo tra cittadini e istituzioni (articolo 11.2), le consultazioni dei cittadini (articolo 11.3) e l’Iniziativa dei Cittadini Europei (articolo 11.4).

I risultati non sono pari alle aspettative

Tutti questi strumenti non hanno dato per ora risultati pari alle aspettative. E ciò ritengo per vari motivi. Per un verso per l’inadeguatezza degli strumenti, che non costituiscono una organica strategia di partecipazione, per altro verso per una sorta di disaffezione alla partecipazione da parte dei cittadini europei.

Cominciamo da una breve analisi degli strumenti di partecipazione. In verità, queste opportunità hanno differenti funzioni e risultati. Tanto per cominciare, le petizioni al Parlamento europeo e i ricorsi all’Ombudsman europeo sono, almeno da un punto di vista formale e procedurale, strumenti attraverso i quali i cittadini europei possono ottenere la presa in considerazione di loro specifiche e particolari doglianze. Sono dunque degli strumenti bottom-up.

Pure al novero degli strumenti bottom-up appartengono le Iniziative dei Cittadini Europei, che però mirano a promuovere azioni delle istituzioni europee su questioni di interesse generale.

Le consultazioni dei cittadini e i dialoghi con i cittadini sono invece, più propriamente strumenti cosiddetti top-down, ossia meccanismi utili alle istituzioni per creare consenso attorno alle proprie scelte, obiettivo sicuramente desiderabile in una moderna democrazia, ma non catalogabile in senso stretto tra le forme di democrazia partecipativa.

Il diritto di petizione

Approfondendo però l’analisi, si scoprono alcune cose interessanti. Per esempio, come ha dimostrato un ampio studio da noi condotto sulle petizioni al Parlamento europeo, ancora non pubblicato, lo strumento della petizione si rivela più utile a creare un canale comunicativo tra il Parlamento e i suoi elettori, piuttosto che a offrire ai cittadini europei uno strumento di effettiva tutela di loro diritti.

Insomma, è incerta la natura di vero e proprio diritto giuridicamente azionabile del cosiddetto “diritto di petizione” al Parlamento europeo. Con il risultato che anche il “diritto di petizione” al Parlamento europeo può esser visto più opportunamente, più che come uno strumento di tutela di posizioni soggettive individuali, invece come un complemento “partecipativo” all’attività dell’istituzione tipicamente espressione della democrazia rappresentativa. Ciò contribuisce, anche se indirettamente, a creare, come dicevamo, un canale di dialogo tra il Parlamento e i propri elettori, ma difficilmente può essere descritto come un vero e proprio strumento di democrazia partecipativa.

Burocrazie comunitarie e scetticismo antieuropeo

Più ampiamente, poi, il Centre for European Policy Studies, prestigioso think tank di Bruxelles, ha recentemente pubblicato i risultati di uno studio dal titolo “Towards a Citizen’s Europe”, nel quale osserva che altri limiti importanti al funzionamento degli strumenti di democrazia partecipativa in Europa sono dovuti al fatto che essi sono prevalentemente utilizzati da organizzazioni di cittadini piuttosto che da singole persone.

Sempre secondo lo stesso studio, esisterebbe un problema di struttura dell’Unione europea, che soffrirebbe (stando alle risultanze della ricerca) dello stesso peccato di origine delle Comunità europee: cioè il fatto che l’Unione, come già le Comunità europee, è sostanzialmente governata da una élite di burocrati che, senza alcuna legittimazione democratica, elabora strategie che poi cala dall’alto sui territori, cercando poi di orientare le posizioni della pubblica opinione.

Ciò probabilmente può spiegare il fenomeno, recentemente accentuatosi, dell’euroscetticismo populista, che descrive le istituzioni europee come distanti dalle preoccupazioni della gente comune. Lo abbiamo sentito dichiarare più volte, in differenti occasioni, ultimamente in occasione dell’emergenza Coronavirus.

Un progetto ancora intergovernativo

Ma si presta anche, mi pare, ad un’altra riflessione e di segno opposto. Il progetto europeista, fin dai primi momenti della sua formulazione, fu (ed è rimasto nella sostanza) un progetto intergovernativo volto a creare una amministrazione comune per lo svolgimento di compiti di interesse comune, qual era fin dall’inizio la creazione del mercato comune.

Mi pare dunque del tutto naturale che questi superburocrati europei, avvezzi a trattare con i vertici delle burocrazie nazionali o dei governi degli Stati membri, non riescano a trovare la cifra di un dialogo costruttivo con i cittadini europei.

In questi tempi certamente non facili per il progetto europeista, e per il continente europeo, occorre ripensare proprio questo delicato profilo dei rapporti tra le istituzioni e i cittadini europei e capire dove va cercata la garanzia della partecipazione.

Che fare allora? L’interrogativo ci riguarda tutti.

La partecipazione dal basso

La proposta alla quale lavoriamo da qualche tempo è quella di costruire una partecipazione dal basso, tenendo conto che l’Europa non è solo l’insieme delle istituzioni, ma anche l’insieme dei singoli ambiti territoriali nei quali vivono i cittadini europei.

Occorre insomma costruire una Europa “glocale”, una Europa dal basso, diventando noi stessi più … cittadini europei, ma davvero, sfruttando tutte le opportunità che il cammino fin qui percorso, per quanto accidentato, comunque ci offre.

Personalmente, sono tra coloro che credono nella necessità di costruire un futuro glocale per l’Europa. La parola “glocale” viene usata dai sociologi per indicare un modo diverso di guardare e vivere la globalizzazione, cercando di salvaguardare i valori del localismo e delle tradizioni, che rischiano di essere travolti dall’onda di piena dei mercati globali.

Un’Europa glocale

Vediamo in che modo possiamo parlare di Europa glocale. E in che modo il glocalismo può rappresentare una soluzione per il futuro dell’Europa.

Occorre, secondo noi, tornare ai territori, luoghi di elezione del legame sociale, tanto dimenticati da questa Europa di plastica, dove uomini senza tempo vivono vite di plastica in città anonime comunicando ormai soltanto in uno spazio cibernetico virtuale.

Una Europa dove, in fin dei conti, la relazione sociale si costituisce semplicemente attraverso l’introiezione della relazione di una comunicazione a senso unico, che irrompe nella solitudine dell’individuo e di nuovo lo fa schiavo secondo la ben nota sequenza: individuo-consumatore-spettatore-elettore.

A questa dinamica, umanamente insostenibile, sempre più si deve opporre un movimento nel quale la difesa del territorio assume la valenza della difesa di una alterità: la difesa non del territorio indifferenziato di un’ecologia di maniera, ma la difesa del mio territorio, del nostro territorio come spazio vitale e autenticamente partecipativo, nel quale crescono e si affermano la diversità contro l’omologazione, la carne e il sangue contro la plastica, la vita vissuta contro l’artificialità della vita pensata, rapporti umani significativi e gratuiti contro rapporti tra individui atomizzati che sono solo contratti, o peggio fugaci contatti.

Rosario Sapienza

Direttore di Autonomie e Libertà in Europa, contenitore di iniziative e ricerche sulla protezione dei diritti umani nei diversi territori europei. Professore ordinario di diritto internazionale nell’Università di Catania, ha dedicato particolare attenzione alle politiche di riequilibrio territoriale dell’Unione europea, collaborando con la SVIMEZ. E’ vicepresidente di Coesione & Diritto, associazione per la tutela dei diritti umani sul territorio. Autore del blog Lettere da Strasburgo sul magazine online www.aggiornamentisociali.it.