Sessione di bilancio, mai visto nulla di simile!

di Enrico Morando

Per ultimo, lo ha ripetuto il direttore Fontana, sul Corriere della Sera del 7-1-2019: “… l’esproprio del Parlamento, costretto a votare all’ultimo minuto provvedimenti complessi, che non conosce, non ha discusso e su cui, soprattutto, non può dire nulla. Vanno presi in blocco come un atto di fede. È una pratica che azzera il ruolo dei nostri rappresentanti… Purtroppo, non è una novità, ma una costante della nostra vita politica”.

È vero che ciò che è accaduto quest’anno, nella sessione parlamentare di bilancio, è sempre avvenuto? No, è totalmente falso.

Per cercare di capire perché, bisogna tornare ai primi anni 2000, agli anni del Governo Berlusconi, dotato di una solida maggioranza sia alla Camera, sia al Senato. Nella Commissione Bilancio del Senato, presieduta da Antonio Azzollini, l’opposizione DS e Margherita propose alla maggioranza e al Governo di iniziare un dibattito per la riforma della sessione di bilancio. “O in via di diritto – cioè attraverso la riforma del Regolamento – o in via di fatto, cioè attraverso un accordo da osservare nella prassi, anche senza tradurlo in modifiche formali del Regolamento”.

Azzollini, incoraggiato dal Presidente Pera, accettò il confronto, che giunse ben presto ad un esito condiviso: la Commissione Bilancio doveva essere messa in grado – sia grazie alla disponibilità del governo pro tempore ad accettare limiti temporali per la presentazione dei suoi emendamenti, sia grazie alla rinuncia dell’opposizione ad azioni ostruzionistiche – di esaminare e votare su tutte le proposte emendative, sia di origine parlamentare, sia di fonte governativa.

In questo modo, veniva garantito che i lavori della Commissione Bilancio potessero sempre concludersi col mandato al Relatore di maggioranza a riferire positivamente all’Aula e, soprattutto, che fosse la Commissione Bilancio – cioè il Senato – a definire un testo di legge unitario, composto dal disegno di legge originario, così come modificato dagli emendamenti approvati dalla Commissione stessa.

L’intesa di maggioranza e minoranza sul bilancio

Il cuore dell’intesa era infine rappresentato dall’esplicito impegno del Governo – qualora avesse deciso di apporre la questione di fiducia per l’approvazione della legge in Aula – a metterla sul testo uscito dalla Commissione, senza modificare una virgola.

Evidenti e rilevanti le novità: il Governo – fino ad allora dominus assoluto del testo per la fiducia – rinunciava all’esercizio di questo potere incondizionato, autocostringendosi a presentare in Commissione le sue proposte emendative, pena dovervi rinunciare, almeno per la lettura della legge in quel ramo del Parlamento. L’opposizione, per la sua parte, rinunciava alla vuota e scontata polemica sulla apposizione del voto di fiducia – riconosceva cioè l’assurdità della pretesa di votare centinaia di emendamenti al Bilancio pubblico in Assemblee di 300 o 600 persone – e si autocostringeva a lavorare sulla predisposizione di concrete alternative lá dove l’approfondimento è materialmente possibile, cioè in Commissione Bilancio.

Va riconosciuto al Presidente Pera il merito di avere non solo accettato di sostenere le proposte avanzate dalla Commissione Bilancio, volte ad instaurare nuove regole attraverso una prassi universalmente accettata, non attraverso modifiche regolamentari. Ma di avere suggerito/accolto anche le soluzioni da adottare per sanzionare gli eventuali  comportamenti del Governo pro-tempore volti a sottrarsi alla nuova disciplina. Fu infatti Pera a stabilire che, da quel momento in poi, il testo della legge su cui il Governo avesse posto la fiducia sarebbe stato conferito – una novità assoluta, per il Senato – alla Commissione Bilancio, perché lo discutesse sotto due profili: il primo, quello della corretta copertura della legge nel suo complesso e di ogni sua parte (articolo o comma); il secondo, quello della fedeltà o meno al testo approvato in Commissione.

Su entrambi gli aspetti, in precedenza, valeva un’interpretazione meccanica della regola costituzionale: il Governo è padrone del testo su cui sceglie di mettere in gioco se stesso. Quindi, nessun potere “esterno” al Governo stesso può intromettersi nella scelta. Sotto il profilo giuridico-formale, dunque, il governo non poteva e non doveva essere sottoposto a limitazioni di sorta: volendolo, poteva inserire norme scoperte finanziariamente ex articolo 81 della Costituzione (il potere di intervento del Presidente della Repubblica e del Giudice delle leggi è un potere ex post), e poteva inserire nel testo della legge per la fiducia norme mai discusse in Parlamento fino a quel momento. 

Si decise di fare ricorso alla potenza del principio di responsabilità e del metodo della trasparenza: su entrambi gli aspetti il Presidente pro-tempore della Bilancio-ascoltati gli interventi dei membri della stessa- avrebbe riferito in Aula sulla eventuale presenza sia di norme “scoperte”, sia di norme “nuove”, non esaminate in Commissione.

Ha funzionato? Al di là delle più ottimistiche previsioni, sia con Governi di centro destra, sia con Governi di centro sinistra.

Concretamente, è spesso accaduto questo: udita la relazione all’Aula del Presidente della Commissione che denunciava la presenza, nel testo di fiducia, di norme scoperte finanziariamente, il Presidente del Senato invitava il Governo a prendere immediatamente la parola, per dare conto all’Aula delle sue scelte: insisteva per lasciare nel testo norme irrispettose dell’articolo 81 della Costituzione o decideva di espungerle? La risposta (lo ricordo bene, perché per quattro anni ho dovuto darla io), è stata sempre: “il Governo espunge dal testo per la fiducia le norme citate”.

Si contano invece sulle dita di una mano – in tanti anni- i tentativi dei Governi pro-tempore di inserire norme nuove. Nella maggioranza dei casi, il Governo riuscì a convincere le Aule delle buone ragioni per cui aveva introdotto piccole novità.

Fin qui, la cronaca di una vicenda politico-parlamentare, attraverso la quale si è cercato di tradurre in italiano le migliori regole della sessione di bilancio delle principali democrazie occidentali, nelle quali (tutte, nessuna esclusa), è  la commissione parlamentare per il budget a condurre un esame analitico della legge di bilancio, per poi affidare al governo la predisposizione del testo definitivo. Che in Aula si vota, dovunque, prendere o lasciare.

Per quanto ci si sforzi, è impossibile non vedere le macroscopiche differenze della sessione (?) parlamentare di bilancio di quest’anno.

Procedo schematicamente e per punti, avendo riguardo solo al metodo e alle procedure seguite e trascurando i contenuti della legge:

1.   Per la prima volta dopo decine di anni il Parlamento, con la Risoluzione sulla Nota di aggiornamento al Def (prima DPEF), ha fissato saldi che sono stati letteralmente travolti dalla Legge di Bilancio approvata. Per fortuna dell’Italia e di tutti noi? Certo. Ma qui si discute del potere di bilancio del parlamento.
2.   Il governo non ha presentato in Commissione Bilancio- neppure nella seconda lettura, da sempre quella decisiva- nessuno degli emendamenti veramente importanti che ha poi inserito nel testo per la fiducia.
3.   Quindi, la Commissione bilancio – anche in seconda lettura – si è occupata di tutto meno che di ciò che contava davvero. Tanto che non ha neppure concluso i suoi lavori, quasi fosse consapevole della loro sostanziale irrilevanza. 
4.   Il Governo ha presentato per la fiducia un testo che nessuno dei senatori ha mai potuto leggere, nemmeno per la parte dedicata alle norme essenziali, che incidono per miliardi sui saldi.

Poiché i parlamenti sono nati sul potere di bilancio – un potere che, non a caso, conservano anche nella forma di governo presidenziale americano, nel quale non vige il rapporto di fiducia tra governo e parlamento -, la novità non è affatto di poco conto. Ed ha un collegamento più stretto di quanto non si voglia riconoscere con le esplicite intenzioni delle due forze di governo di “superare” la democrazia rappresentativa per intraprendere la strada di quella “diretta”.

Sul potere di bilancio, è una strada che porta molto indietro nel tempo: a prima che Giovanni senza Terra fosse costretto a concedere ai Baroni di riunirsi in assemblea per codecidere sulle guerre e sul modo per finanziarle (cioè, sul bilancio).

Enrico Morando

Presidente di Libertà Eguale. Viceministro dell’Economia nei governi Renzi e Gentiloni. Senatore dal 1994 al 2013, è stato leader della componente Liberal dei Ds, estensore del programma elettorale del Pd nel 2008 e coordinatore del Governo ombra. Ha scritto con Giorgio Tonini “L’Italia dei democratici”, edito da Marsilio (2013)